长期以来，建设单位行为不规范的问题比较突出，不履行法定建设程序、肢解发包工程和指定分包单位、任意压缩工期、压低造价、拖欠工程款等成为扰乱建筑市场秩序、导致工程质量安全事故的重要原因。但是，我国现行的法律法规对建设单位，特别是对建设单位项目负责人还缺乏强有力的、有效的制约机制，对有关建设单位及其项目负责人法律责任的规定还不明确，监管措施相对较少，可操作性也不强。针对以上突出问题，住房城乡建设部自2014年10月开始，依照《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，起草了八项规定，明确提出了建设单位项目负责人在工程建设中应当承担的八个方面的质量安全责任，要求建设单位项目负责人全面负责项目建设全过程管理，并对工程质量承担终身责任。八项规定的出台，为将法律法规对建设单位的责任落实到建设单位项目负责人提供了制度保障，有利于增强责任意识，强化责任追究，保证工程质量安全。
关键词：建设单位项目负责人
■定义
为强化工程质量终身责任落实，2014年8月，住房城乡建设部印发了《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，首次提出了建筑工程五方责任主体项目负责人的定义。八项规定在此基础上，对建设单位项目负责人的定义进行了细化，即建设单位项目负责人是指建设单位法定代表人或经法定代表人授权，代表建设单位全面负责工程项目建设全过程管理，并对工程质量承担终身责任的人员。按照有关规定，建设单位法定代表人应当在建筑工程开工建设前，签署授权书，明确建设单位项目负责人。
■发包责任
工程建设活动中，建设单位及其项目负责人往往利用其优势地位，违反法律法规，将工程发包给不具有资质条件的单位或肢解发包，给工程建设埋下了质量安全隐患。针对这些问题，第一条明确了建设单位项目负责人工程项目发包阶段的四个“不得”，即不得将工程发包给个人或不具有相应资质等级的单位；不得将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位；不得将施工合同范围内的单位工程或分部分项工程又另行发包；不得违反合同约定，通过各种形式要求承包单位选择指定的分包单位。
此外，针对承包单位转包、违法分包等突出问题，这一条还提出了建设单位的“报告”责任，即规定建设单位项目负责人发现承包单位存在违法分包、转包、挂靠等行为的，要及时报告住房城乡建设主管部门。
■基本建设程序
建设单位严格执行基本建设程序，是保障工程质量安全、提高投资效益的重要前提。因此，第四条提出，建设单位项目负责人要向承包单位提供真实、准确、齐全的原始资料，并严格执行施工图设计文件审查制度。第五条要求，建设单位项目负责人应当在项目开工前，办理工程质量、安全监督手续，申请领取施工许可证，应当实行监理的，依法委托监理。第七条规定，建设单位项目负责人按照有关规定组织竣工验收，未组织竣工验收或验收不合格的，不得交付使用。第八条要求，建设单位项目负责人建立、健全建设项目档案和建筑工程各方主体项目负责人质量终身责任信息档案，并及时移交。
■工期、造价等方面责任
针对建设单位与承包单位签订“阴阳合同”、任意压缩工期、压低造价、不单独列支安全生产措施费用等问题，第二条规定，建设单位项目负责人在组织发包时必须合理地确定工程造价和工期，并提出了四个“不得”，建设单位项目负责人不得迫使承包单位以低于成本的价格竞标、与承包单位签订“阴阳合同”、拖欠勘察设计、工程监理费用和工程款，任意压缩合理工期等。同时，对确实需要压缩工期的，要求组织专家予以论证，并采取保证建设工程质量安全的相应措施，支付相应的费用。为保障作业人员特别是一线农民工作业条件和工伤权益，解决安全生产措施费用落实不到位等问题，第三条要求，建设单位项目负责人在组织编制工程概算时，应当将建设工程安全生产措施费用和工伤保险费用单独列支，作为不可竞争费，不参与竞标。
■工程实施阶段责任
针对建设单位及其项目负责人违规插手工程建设过程，迫使承包单位违反强制性标准设计或施工等问题，根据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规的有关规定，第六条提出了建设单位项目负责人应加强对工程质量安全控制和管理的要求，规定了建设单位项目负责人施工阶段四个“不得”，即不得以各种形式要求承包单位违反工程建设强制性标准、降低工程质量；不得以各种形式要求检测机构出具虚假检测报告；不得以各种形式要求施工单位使用不合格或者不符合设计要求的建筑材料、建筑构配件和设备；不得违反合同约定，指定承包单位购入用于工程建设的建筑材料、建筑构配件和设备，或者指定生产厂、供应商。
关键词：处罚措施
严格处罚是遏制违法违规行为发生的有效手段。八项规定详细列出了建设单位及其项目负责人违反每条规定应受到的行政处罚。例如，将建筑工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工、工程监理单位的，按照《中华人民共和国建筑法》第六十五条、《建设工程质量管理条例》第五十四条规定，责令建设单位改正，处50万元以上100万元以下的罚款；按照《建设工程质量管理条例》第七十三条规定对建设单位项目负责人处建设单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。
要求各级住房城乡建设主管部门加强对建设单位项目负责人履职情况的监督检查，对发现的违法违规行为依法进行处罚或处理。同时，为了发挥信用惩戒机制作用，对违反规定的，要作为建设单位及其项目负责人的不良行为信息记入信用档案，并在建筑市场监管与诚信信息发布平台上曝光。
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